فراسوی وبر: مفهوم سازی یک نوع ایده آل جایگزین دیوان سالاری در کشورهای در حال توسعه

مطالعه

مدیریت دولتی در کشورهای در حال توسعه نیازمند آن است که ما به فراسوی مدل وبری به عنوان تنها نوع ایده‌آل بروکراسی نگاه کنیم. وقتی فرض می‌کنیم که فقط یک استاندارد طلایی از مدیریت دولتی وجود دارد، تمام شکل‌های سازمانی دیگر که مطابق با ایده‌آل‌های وبری نیستند، به عنوان مدل‌های معیوب یا شکست‌خورده کنار گذاشته می‌شوند. من با اشاره به اقتصاد نهادگرایی جدید یک نوع ایده‌آل دیوان‌سالاری جایگزین را معرفی کرده‌ام که در چین امروزی یافت می‌شود. این مدل، که من آن را دیوان‌سالاری-حق‌امتیاز می‌نامم، ساختار سلسله مراتبی دیوان‌سالاری را با مشوق‌های قوی فرانشیز (فروش حق‌امتیاز) ترکیب کرده است. در این نظام، نهادهای دولتی می‌توانند مثل حق‌امتیاز فروش کارآفرینان، قانونا سهمی از درآمد به دست آمده را در جهت تامین مالی و اعطای پاداش به خود مطالبه کنند. قوانین حکومتی ضامن و حتی مشوق این نوع خود تامین مالی (یا مقرری) هستند، اگرچه این نظام از فساد اداری غیرقانونی متمایز است. در عین حالی که این مدل چندین اصل وبری از دیوان‌سالاری ”خوب“ را نقض می‌کند، اما عوامل انگیزشی قوی برای مقرری‌گرایی سازمان‌های دولتی را مهار می‌کند و تحت مقررات درمی‌آورد تا محدودیت‌های بودجه‌ای و ظرفیت تولید که در کشورهای در حال توسعه نظیر چین شایع هستند را کاهش دهد.

1. مقدمه

”وقتی یک ’دیوان‌سالاری الگو‘ وجود ندارد، واضح است که پرسش از ویژگی‌های آن بیهوده است. اولین کاری که باید انجام شود این نیست که فرض کنیم یک دیوان‌سالاری الگو وجود دارد، بلکه باید بپرسیم: ’عملا چه نوع دیوان‌سالاری وجود دارد؟‘ و البته ممکن است مشخص شود که آنچه اکنون در واقعیت وجود دارد اصلا چیز بدی نیست“ (ریگز، 1964، ص. 9). در کشور چین، حتی فقط در یک شهرستان، برخی نهادهای دولتی ثروت بیشتری از سایرین دارند. مثلا، یکی از نهادهای دولتی به نام اداره ساخت و ساز در استان شانگدونگ نمونه‌ای از این ”دارندگان“ است. این نهاد یکی از معدود سازمان‌های دولتی است که مالکیت و کاربری ساختمان‌های خود را در اختیار دارد و از تاسیسات دولتی اصلی که مملو از ادارات دیگر است مجزا است. در حالی که سازمان‌های دیگر که در این مطالعه با آن‌ها مصاحبه کرده‌ام از فشارهای مالی و دستمزدهای معوق گاه و بیگاه شکایت داشتند، رئیس اداره ساخت و ساز با اطمینان می‌گوید ”ما در خوشه‌های سازمانی اداره ساخت و ساز چنین مسائلی نداریم. سازمان‌های دیگر با چنین چالش‌هایی روبرو هستند اما وضعیت ما مطلوب است“. در واقع این اداره ساخت و ساز دارد ناوگان دیوان‌سالاری‌های اضافی پول‌ساز خود (شامل یک اداره خدمات زیست‌محیطی، موسسه مدیریت ساخت و ساز، اداره مدیریت ساخت و ساز روستایی، مرکز ارزشگذاری مصالح ساخت و ساز، موسسه طراحی سازه، شرکت توسعه املاک و مستغلات، و چندین موسسه دیگر) را به رخ می‌کشد. تمامی این موسسات سازمان‌های دولتی هستند که مثل پیمانکاران انتفاعی بخش خصوصی عمل می‌کنند. طبق گفته رئیس اداره ساخت و ساز ”شرکت‌های تابعه ما درآمد کسب می‌کنند و برای خود خرج می‌کنند و استانداری به آن‌ها پولی پرداخت نمی‌کند. پس از کسر هزینه‌ها از درآمد، مازاد باقیمانده به خود این شرکت‌ها تعلق می‌گیرد.“ کارمندان این اداره ساخت و ساز و موسسات دیوان‌سالاری اضافی آن جزء سازمان‌هایی در این استان هستند که بیشترین حقوق را به کارمندان‌شان پرداخت می‌کنند.

4. نتیجه‌گیری

این مقاله یک نوع ایده‌آل دیوان‌سالاری جایگزین را با عنوان دیوان‌سالاری- حق‌امتیاز مطرح می‌کند. بر اساس تحقیقات میدانی ما در کشور چین، ما چهار ویژگی اساسی برای این مدل مشخص کرده‌ایم. در حالی که مدل وبری یک نوع ایده‌آل دیوان‌سالاری با ریسک‌ها و انگیزه‌های کسب سود اندک است، مدل دیوان‌سالاری- حق‌امتیاز یک نوع ایده‌آل دیوان‌سالاری با ریسک‌ها و انگیزه‌های کسب سود زیاد است. مطالب به دست آمده از اقتصاد نهادگرایی جدید بیان می‌کنند که هیچ شکل سازمانی به تنهایی نمی‌تواند شکل ایده‌آل کلی سازمان‌ها باشد. نظر وبر در این مورد درست که دیوان‌سالاری قانونی- عقلانی با بازارهای سرمایه‌داری نوین بهترین تناسب را دارند زیرا روش‌های مدیریتی قابل پیش‌بینی فراهم می‌کنند. در اقتصادهای توسعه یافته‌ای نظیر اقتصاد ایالات متحده آمریکا، عمدتا از دیوان‌سالاری‌های دولتی انتظار می‌رود که وظایف روزمره‌ای را به شیوه‌ای پاسخگو و مبتنی بر رعایت ضوابط انجام دهند. اما در اقتصادهای در حال گذر و در حال توسعه نظیر چین شدیدا متفاوتند. در کشور چین شرکت‌های دولتی پیوسته برای ادامه بقاء خود تلاش می‌کنند. از کارگزاران دولتی انتظار می‌رود که فراتر از مسئولیت‌های روزمره خود فعالیت کنند؛ آن‌ها باید کارآفرینانه عمل کنند و روش‌هایی نامتعارف و حتی جسورانه برای فائق آمدن بر چالش‌های جدید و پُرتحول محیط‌شان ابداع کنند. فرض اینکه یک نوع ایده‌آل دیوان‌سالاری وجود دارد به معنای نادیده گرفتن تقاضاهای مختلفی است که از دیوان‌سالاری‌ها در اقتصادهای توسعه یافته و در حال توسعه انتظار می‌رود.

Abstract

The study of public administration in developing countries requires that we look beyond the Weberian model as the only ideal type of bureaucracy. When we assume that there exists only one gold standard of public administration, all other organizational forms that do not conform to the Weberian ideal are dismissed as corrupt or failed. Drawing on neo-institutional economics, I introduce an alternative ideal type of bureaucracy found in contemporary China. This model, which I call bureau-franchising, combines the hierarchical structure of bureaucracy with the high-powered incentives of franchising. In this system, public agencies can rightfully claim a share of income earned to finance and reward themselves, like entrepreneurial franchisees. Yet distinct from lawless corruption, this self-financing (or prebendal) behavior is sanctioned and even deliberately incentivized by state rules. Although such a model violates several Weberian tenets of “good” bureaucracy, it harnesses and regulates the high-powered incentives of prebendalism to ameliorate budgetary and capacity constraints that are common in developing countries like China.

1. Introduction

“Where the ‘model bureau’ does not exist, it is obviously futile to ask questions about what does exist as though it were a ‘model bureau.’ The first task is not to make this assumption, but to ask: ‘What does in fact exist?’ One may discover, of course, that what exists is not at all a bad thing”(Riggs 1964, p. 9). In China, even within a single county government, it is apparent that some agencies are wealthier than others. The Construction Bureau that I visited in one county in Shandong province is a clear example of the “haves.” This bureau was one of only a handful of public agencies that possessed and occupied its own building, separate from the main government facility that was overcrowded with other departments.1 Whereas other agencies I interviewed complained about financial pressures and occasional wage arrears, the Chief of the Construction Bureau confidently declared, “We don’t have such problems in the construction cluster. Others do, but we are fine.” 2 Indeed, the Construction Bureau boasted a fleet of moneymaking extra-bureaucracies (including a greening office, construction management office, rural construction management office, construction materials assessment center, construction design institute, and real estate development company, to name a few), all of which are public entities that operated like private, profit-making contractors. As the Construction Bureau Chief stated, “Our subsidiaries make money and pay themselves. The county government does not pay them. After deducting costs from revenue, the surpluses belong to them.” Employees of the Construction Bureau and its extra-bureaucracies were among the best paid in the county.

4. Conclusion

This article proposes an alternative ideal type of bureaucracy, termed bureau-franchising. Drawing upon my fieldwork in China, I have illustrated four concrete features of this model. Whereas the Weberian model is an ideal type that features low opportunistic risks with low-powered incentives, the bureau-franchising model offers high-powered incentives with high opportunistic risks. Insights from neo-institutional economics suggest that no single organizational form is universally ideal. Weber is right that legal-rational bureaucracy provides the best fit for modern capitalist markets, which demand predictable administration. In developed economies like the US, public bureaucracies are generally expected to perform routine tasks in an accountable and rule-abiding manner. In developing and transitional economies like China, however, the realities are starkly different. Public agencies constantly struggle to make ends meet. In China, state agents are expected to go beyond the performance of routine responsibilities; they must be entrepreneurial and devise unorthodox, even daring ways to cope with the novel and fast-evolving challenges of their environment. To assume a single ideal-type of bureaucracy is to ignore the vastly different demands that are placed on bureaucracies in established and developing economies.

چکیده

1. مقدمه

2. دو نوع ایده‌آل دیوان‌سالاری دولتی

2.1. نوع ایده‌آل دیوان‌سالاری وبری

2.2 تفسیر مدل وبری از شرایط اقتصاد نهادگرایی جدید

2.3 دیوان‌سالاری-حق‌امتیاز: یک مدل ایده‌آل دیوان‌سالاری جایگزین

2.4. دیوان‌سالاری- حق‌امتیاز در برابر مدیریت دولتی نوین

3. چهار ویژگی بنیادین دیوان‌سالاری- حق‌امتیاز

3.1. ادارات و دیوان‌سالاری‌های اضافی

3.2. تخصیص بودجه پایه در برابر درآمدهای غیرمالیاتی اضافی

3.3. اعطائیه خط‌مشی که قانونا مجوز خود تامین مالی به سازمان‌ها می‌دهد

3.4. مالکیت ناقص درآمد کسب شده

4. نتیجه‌گیری

Abstract

1. Introduction

2. Two ideal types of public bureaucracy

2.1. The Weberian ideal type

2.2. Interpreting the Weberian model in neo-institutional terms

2.3. Bureau-franchising: An alternative ideal type

2.4. Bureau-franchising versus New Public Management

3. Four concrete features of bureau-franchising

3.1. Bureaus and extra-bureaucracies

3.2. Basic budget allocations versus extra nontax revenue

3.3. Policy awards that license self-financing

3.4. Partial ownership of income earned

4. Conclusion