دانلود رایگان مقاله توسعه روستایی در عمل و مسائل رخ داده در اسکاتلند
چکیده
پس از طرح های اخیر از کمیسیون EC و وزیران انگلستان برای تاکید سیاسی بر توسعه یکپارچه روستایی، این مقاله با ملاحظه برخی از عناصر کلیدی در یک الگوی توسعه درون زای روستایی، از جمله نقش مشارکت ها، مشارکت اجتماعی، حرکت و ظرفیت سازی آغاز می شود. این مقاله بر چهار پرسش کلیدی تمرکز می کند که استدلال ما اینست که این چهار عنصر, محور تلاش ها برای عملیاتی کردن توسعه یکپارچه روستایی هستند که ما بر روی شیوه های اخیر در اسکاتلند و ایرلند شمالی تمرکز می نماییم. آن عناصر عبارتند از: مشروعیت مشارکت های توسعه روستایی و اداره امور محلی؛ اهداف و فرآیندهای توسعه روستایی، زمان اختصاص داده شده برای پیش-توسعه و بیان برنامه های توسعه روستایی یکپارچه با برنامه های دیگر. در نهایت، برخی از نتیجه گیری ها برای سیاست و شیوه توسعه روستایی آینده اروپا و ملی را ارائه می دهیم.
مقدمه
در اتحادیه اروپا و بریتانیا, یک گفتمان سیاسی پدید آمده است که یک تغییر اساسی در سیاست های حمایت از یک رویکرد بخش (کشاورزی) را در نظر می گیرد که قلمرو-محور (روستایی) است و بر توسعه ظرفیت مناطق روستایی برای حمایت خود از طریق ظرفیت سازی، طرح های مبتنی بر جامعه و مشارکت تاکید می کند. این تاکید بر فعالسازی و توانمند سازی مردم روستایی به گرفتن کنترل سرنوشت خود از طریق توسعه یکپارچه روستایی پایین به بالا مدیون سنتهای قبلی توسعه جامعه است، اما هنوز مشخص نیست که این عمل در حال حاضر به خوبی از نظر تجربی و یا به لحاظ نظری پایه گذاری شده است یا خیر.
در این مقاله ما روی چهار پرسش کلیدی تمرکز می نماییم که از نظر ما, محوریت تلاش ها برای عملیاتی کردن توسعه روستایی یکپارچه (IRD) هستند: مشروعیت مشارکت توسعه روستایی و اداره امور محلی؛ اهداف و فرآیندهای توسعه روستایی؛ زمان اختصاص داده شده برای قبل از توسعه؛ و بیان برنامه های IRD با برنامه های دیگر. سرانجام برخی از نتیجه گیری ها برای شیوه و سیاست توسعه روستایی ملی و اروپایی را پیشنهاد می دهیم.
مسائلی در مورد شیوه توسعه یکپارچه روستایی در بریتانیا
به طور معمول، توسعه یکپارچه روستایی, یک استراتژی ارضی و یا مبتنی بر منطقه را نشان می دهد که از طریق آن سیاست های بخشی و ابزارها می توانند در نقطه پیاده سازی یکپارچه سازی شوند. توسعه نه تنها یک ماده از نتایج اقتصادی است، اما همچنین یک فرآیند است که از طریق آن افراد بهتر قادر به کنترل سرنوشت های خود و مقابله با تهدیدهای یا فرصت های پیش رو هستند. "اساسا این کار شامل توانمند سازی جوامع می شود.. . . توسعه محلی از طریق توانمندسازی باید مبتنی بر فرآیندهای "حرکت" اجتماعی ، "تسهیل" و "ظرفیت سازی" باشد به طوری که بر احساس گسترده بی تفاوتی و ناتوانی که مشخصه بسیاری از مناطق محروم روستایی است غلبه نمایند (Kearney, Boyle و Walsh, ، 1994، ص. 22). عناصر مختلف در این فرایند (مشارکت ها، مشارکت جامعه، حرکت، تسهیل، و برنامه ریزی استراتژیک) باید در جای دیگر به تفصیل شرح داده شوند و مسئله ساز هستند (Shortall و Shucksmith، 1998). به عنوان مثال، رسیدن به مشارکت اجتماعی اغلب دشوار است و توسعه جامعه مبتنی بر منطقه اغلب قدرتمندان موجود را قوی تر ساخته است و محرومیت اجتماعی گروه فقیرتر را تشدید نموده است.
در اتحادیه اروپا، LEADER (رهبر) به طور کلی به عنوان برنامه توسعه روستایی اصلی از این نوع درک می شود، اگر چه ایرلند شمالی نیز واجد شرایط بودجه INTERREG و نیز کمک های مالی از صندوق بین المللی برای ایرلند است و، اخیراً برنامه صلح و آشتی، که دارای یک برنامه فرعی بازسازی روستایی خاص است. به عنوان یک منطقه ویژه متمایز از انگلستان، ایرلند شمالی برخی از مسائل ناشی در عمل توسعه روستایی در جای دیگر در بریتانیا به شدت روشن تر ساخته است. این مسائل در حال حاضر به نوبه خود در نظر گرفته خواهند شد.
مشروعیت مشارکت های توسعه روستایی و حکومت (اداره امور) محلی
در حالی که به نظر می رسد اخلاق ها از رویکرد مشارکتی بر پایه مفهوم یک ساختار همکاری فراگیر استوار باشد، واقعیت در سراسر انگلستان اینست که هر منطقه معین می تواند تعدادی از ساختارهای همکاری را داشته باشد و اینها ممکن است بیشتر یا کمتر فراگیر باشند. بسیاری از مشارکت های توسعه روستایی در ایرلند شمالی وجود دارند: به عنوان مثال، مشارکت هایLEADER II ، مشارکت ها برای کار بر روی استراتژی های مبتنی بر منطقه تشکیل شده توسط DANI (وزارت کشاورزی در ایرلند شمالی)، و مشارکت ها برای مسئولیت رسیدگی به صلح و بودجه آشتی. در اسکاتلند، به همین ترتیب، مشارکت هایLEADER II از یک طرف، و یک سیستم مشارکت محلی روستایی ناشی از یک ابتکار دفتر اسکاتلند، از سوی دیگر، و پوشش بالقوه همان مناطق وجود دارند. ترکیب و شکل مشارکت به طور کلی وابسته به سازمان بودجه و یا نهاد دولتی مرتبط است. بنابراین، برای مثال، در ایرلند شمالی، هیئت های مشارکت کنسول منطقه که مسئولیت رسیدگی به پول های صلح و آشتی را دارند باید یک تعادل عددی خاص در مورد پول نمایندگان کنسول منطقه ای، نمایندگان بخش خصوصی، و نمایندگان بخش داوطلبانه و جامعه برقرار نمایند. این اولین جنبه مهم مشارکت ها را نشان می دهد: آنها یک نهاد یکنواخت نیستند، و نمایندگی گروه های مختلف با تشکیل یک مشارکت خودکار نیست، بلکه اغلب در دستورالعمل های یک برنامه داخلی ساخته می شود. بنابراین شکل آنها اغلب توسط تشکل شروع کننده برنامه یک توسعه روستایی و یا اجرای بودجه تعیین می شود. مشارکت ها را ممکن است به طور ناموفق، استبدادی، و یا نماینده و برابری طلب باشند (Craig، 1995؛ Mannion، 1996). این به فرآیند شکل گیری، مقیاس زمانی اجازه داده شده و یک میزان زیادی از کار و تلاش بستگی دارد (Craig، 1995، ص 13). شرایط بودجه که موجب شکل گیری مشارکت ها در مناطق روستایی می شوند, اغلب به معنای این هستند که آنها نسبتاً به سرعت مونتاژ می شوند. مشکلاتی در مورد توسعه مشارکت ناگهانی، و تا حد زیادی آماده نشده وجود دارند. مسائل نمایندگی نیز بوجود می آیند. این با در ایرلند شمالی ارتباط خاص دارد که در آن ارائه متقابل جامعه از همکاری اغلب یک سوال کلیدی است و سوالی است که برخی اوقات, بودجه را تعیین می کند.
بنابراین مشخص است که در حالیکه مشارکت ها می توانند فراگیر و نماینده باشند، آنها لزوماً چنین نیستند. بنابراین مشروعیت مشارکت چیست؟ در حالی که مدل, مشارکت های توسعه روستایی را به عنوان فراگیری از بازیکنان کلیدی در نظر می گیرد، غالبا قادر به زمینه سازی این ترتیب نیستند. اغلب مشارکت ها در کنار ساختارهای دولت دموکراتیک انتخاب محلی وجود دارند. در واقع، یک مطالعه اخیر از پیاده سازی برنامه های توسعه روستایی اتحادیه اروپا در بریتانیا، فرانسه و اسپانیا نتیجه گیری کرده است که همانند این وضعیت در ایرلند (Curtin, Haase and Tovey ، 1997)، رویکرد بریتانیا برای پیاده سازی پشتیبانی ساختاری اتحادیه اروپا توسط تلاش های هماهنگ صورت گرفته به منظور بردن مقامات منتخب در حاشیه مشخص شده اند (Smith، 1995). در فرانسه به طور مشابه، با وجود برنامه تمرکز زدایی اخیر، هیئت بین وزارتیA L'Amenagement DU Territoire در یک L'REGIONALE action (DATAR) در برابر معرفی برنامه LEADER و استثنای قوی با این ایده اتخاذ شد که کمیسیون برای مشارکت ها به طور مستقیم با مناطق محلی تشکیل شود (کورتن، هاسه و تووی، 1997).
Bryden (1994), منبع مشروعیت گروه ها و مشارکت های جدید را در نظر می گیرد. همانطور که او اشاره می کند، دولت به موجب ساختار دموکراتیک آن مشروع است. با این حال آیا دولت می تواند این مشروعیت را به تشکل های غیر دولتی انتقال دهد که خودشان مشروع نیستند؟ چه چیزی رخ می دهد, زمانی که دولت مقامات قانونی (مقامات انتخابی محلی) را در انتقال قدرت و مسئولیت به تشکل های شبه-مستقل, نیمه مستقل، و یا مستقل، مانند شرکت های محلی (LECs)، گروه های موقت محلی، کمیته ها، و غیره را دور می زند؟ (Bryden، ص. 233). این سوال نیز با دقت در یک گزارش توسعه روستایی اخیر در جمهوری ایرلند (Commins و Keane، 1994؛ NESC، 1994) تفکر شد. ایجاد مشارکت ها به ناچار پرسش هایی در مورد رابطه آنها با دولت های محلی و مشروعیت نسبی آنها مطرح می کند. این کار دارای ارتباط خاصی با ایرلند شمالی است که در آن توجه دقیق به آنچه که یک دستور برای یک گروه را که خواهان ارائه به مردم هستند, معطوف می کند. در اسکاتلند، مسائل مشابه به عنوان بخشی از بحث قانون اساسی گسترده تر بوجود می آیند (Shortall و Shucksmith، 1998). نمایندگی در هیئت های LEADER در اسکاتلند از LECهایی نشات می گیرد که دارای یک حق رای دادن هستند که عضویت آن توسط وزیر دولت مرکزی تعیین می شود. این به طور واضح یک فرآیند از پایین به بالاست. جای تعجب نیست که بیشتر به دنبال گنجاندن یک نماینده از مقامات محلی هستند، اما با این حال LAGs در اصل مخلوقات LECsهستند. در کشورهای دیگر، مشارکت های LEADER اغلب خیلی بیشتر از نزدیک به ساختار دولت های محلی مربوط می شوند [به عنوان مثال، در اسپانیا (Smith، 1995)]، و یا مشروعیت را از مشارکت جامعه به دست آوردند (به عنوان مثال Ray، 1996). تاثیر قرار دادن LEADER LAGS اسکاتلندی در درون ساختار LEC فراتر از نمایندگی، علاوه بر این، به اهداف و فعالیت های آنها گسترش می یابد، همانطور که در زیر مورد بحث قرار گرفته است.
فراتر از این، قدرت و اثربخشی ساختارهای جدید ضعیف می شوند, اگر یک کانال روشن ارتباط دهنده آنها به ساختار هایدولت وجود نداشته باشد. در منافع اثربخشی، و در نهایت پاسخگویی بسیار مهم است که در یک چارچوب نهادی، نقش ها روشن هستند، و قدرت رسمی است و مشروع می شود. چگونه ترتیبات جدید مرتبط با ساختارهای موجود دولت و رویه های آن باید مشخص شوند. این مورد در یک بررسی اخیر بخشی از دستگاه نهادی مستقر شده در ایرلند شمالی نشان داده شده است (LRDP Review, 1995).). شورای توسعه روستایی (RDC) با مختصری از دولت تاثیرگذار و مشاوره دهنده در سیاست توسعه روستایی تشکیل شده بود. با این حال، این ارزیابی نتیجه می گیرد که RDC در توانایی خود برای انجام این نقش محدود بود زیرا به خوبی تعریف نشده بود و به معنای چیزهای مختلف برای سازمان های مختلف بود و مکانیسم های برقراری ارتباط مشاوره سیاست با دولت, ضعیف بودند (ص 3). علاوه بر این، این مطالعه نتیجه می گیرد که RDC فاقد قدرت های رسمی برای اعمال یک وظیفه در توسعه سیاست ها یا استراتژی ها برای مناطق محروم روستایی بود. دستگاه سازمانی در ایرلند شمالی که برای مقابله با توسعه روستایی ایجاد شد, چشمگیر است. با این حال، آنچه که این بررسی نشان می دهد, نحوه عدم وضوح در مورد قدرت های رسمی و ارتباط با ساختارهای موجود است که اثربخشی را محدود می کنند. این منجر به سوالات در مورد تعهد ملی برای مشارکت های توسعه روستایی می شوند. اگر ساختارهای نرمال حکومت همچنان بدون تعامل با شراکت های در حال ظهور جدید وجود داشته باشند, یا بدون کانال های مستقر شده مشخص, آنگاه مشارکت ها یک موقعیت بسیار ظریف را اشغال می کنند.
ABSTRACT
Following recent proposals from the EC Commission and UK Ministers for a policy emphasis on integrated rural development, this article begins by noting some key elements within a model of endogenous rural development, including the role of partnerships, community involvement, animation and capacitybuilding. The paper focuses on four key questions that we argue are central to attempts to operationalise integrated rural development, drawing on recent practice in Scotland and Northern Ireland. These are: the legitimacy of rural development partnerships and local governance; the goals and processes of rural development, the time allocated for pre-development and the articulation of integrated rural development programmes with other programmes. Finally, we suggest some conclusions for future European and national rural development policy and practice.
Introduction
In both the EU and UK a policy discourse has emerged which envisages a fundamental change in support policies from a sectoral approach (agriculture) to one that is more territorial (rural), and which emphasizes the development of rural areas’ capacity to support themselves through ‘capacity-building’, ‘community-based initiatives’ and ‘partnerships’. This emphasis on enabling and empowering rural people to take control of their own destinies through ‘bottom-up integrated rural development’ owes much to earlier traditions of community development, yet it is not clear that current practice is well-founded empirically or theoretically.
In this paper we focus on four key questions that we agree are central to attempts to operationalize integrated rural development (IRD): the legitimacy of rural development partnerships and local governance; the goals and processes of rural development; the time allocated for pre-development; and the articulation of IRD programmes with other programmes. Finally we suggest some conclusions for future European and national rural development policy and practice.
Issues in the Practice of Integrated Rural Development in the UK
Typically, integrated rural development suggests a territorial or area-based strategy through which sectoral policies and instruments may be integrated at the point of implementation. Development is not only a matter of economic outcomes, however, but is also a process through which people become better able to control their own destinies and cope with threats or opportunities they face. ‘Essentially it involves empowering communities. . . . Local development through empowerment must be based on processes of social “animation”, “facilitation” and “capacity building” so as to overcome the widespread sense of apathy and powerlessness which is characteristic of many disadvantaged rural areas’ (Kearney, Boyle and Walsh, 1994, p. 22). The various elements within this process (partnerships, community involvement, animation, facilitation, and strategic planning) have been elaborated elsewhere and are not unproblematic (Shortall and Shucksmith, 1998). For example, community involvement has often proved difficult to achieve, and area-based community development has often made existing powerholders more powerful and intensified the social exclusion of poorer groups.
Within the EU, LEADER is generally understood as the main rural development programme of this type, although Northern Ireland also qualifies for INTERREG funding as well as funding from the International Fund for Ireland and, more recently, the Peace and Reconciliation Programme, which has a particular rural regeneration sub-programme. As a particularly distinctive region of the UK, Northern Ireland illuminates more strongly some of the issues arising in rural development practice elsewhere in the UK. These issues will now be considered in turn.
Legitimacy of rural development partnerships and local governance
While the ethos of the partnership approach seems to rest on the concept of one inclusive partnership structure, the reality throughout the UK is that any given area may have a number of partnership structures and these may be more or less inclusive. There are many rural development partnerships in Northern Ireland: for example, LEADER II partnerships, partnerships to work on area-based strategies formed by DANI (the Department of Agriculture in Northern Ireland), and partnerships to handle peace and reconciliation funds. In Scotland, similarly, there are LEADER II partnerships on the one hand, and a system of ‘local rural partnerships’ arising from a Scottish Office initiative, on the other, and potentially covering the same areas. The composition and form of the partnership generally depends on the relevant funding organization or government body. So, for example, in Northern Ireland, the district council partnership boards which handle RURAL DEVELOPMENT IN PRACTICE 123 peace and reconciliation monies must have a particular numerical balance of district council representatives, private sector representatives, and voluntary and community sector representatives. This illustrates the first important aspect of partnerships: they are not a uniform entity, and representation of different groups is not automatic with the formation of a partnership, but is frequently inbuilt into a programme’s guidelines. Their shape is thus often determined by the body initiating a rural development programme, or administering the funding. Partnerships can be unsuccessful, tyrannical, or representative and egalitarian (Craig, 1995; Mannion, 1996). It depends on the process of formation, the time scale allowed and a great deal of work and effort (Craig, 1995, p. 13). The funding conditions which give rise to the formation of partnerships in rural areas have often meant they are assembled relatively quickly. There are difficulties with the sudden, and largely unprepared, development of partnerships. Issues of representation arise. This is of particular relevance in Northern Ireland, where the ‘cross-community’ representation of a partnership is often a key question, and one that sometimes determines funding – ‘cross-community’ being a colloquial euphemism for Catholics and Protestants.
It is obvious, then, that while partnerships can be inclusive and representative, they are not necessarily so. What then is the legitimacy of partnerships? While the model envisages rural development partnerships as inclusive of the key players, it often fails to contextualize this arrangement. Frequently partnerships exist alongside democratically elected local government structures. Indeed, a recent study of the implementation of EU rural development programmes in Britain, France and Spain concludes that, like the situation in Ireland (Curtin, Haase and Tovey, 1997), ‘the British approach to implementing EU structural support has been marked by the concerted efforts made to leave elected authorities on the sidelines’ (Smith, 1995). In France similarly, despite the recent decentralization programme, the inter-ministerial Delegation a l’Amenagement du Territoire at a l’Action Regionale (DATAR) ‘was opposed to the introduction of the LEADER programme and took strong exception to the idea that the Commission was to form partnerships directly with local areas, thus circumventing their authority’ (Curtin, Haase and Tovey, 1997).
Bryden (1994) considers the source of legitimacy of new groups and partnerships. As he points out, the state is legitimate by virtue of its democratic structure. Yet can the state transfer this legitimacy to non-state bodies who are not themselves legitimated? What ‘is “going on” when the state bypasses legitimate authorities (local elective authorities) in transferring power and responsibility to quasi-autonomous, or autonomous, bodies like Local Enterprise Companies (LECs), ad-hoc local groups, committees, etc.?’ (Bryden, p. 233). This question was also carefully deliberated in a recent rural development report in the Republic of Ireland (Commins and Keane, 1994; NESC, 1994). The establishment of partnerships inevitably raises questions about their relationship to local government, and their 124 COMMUNITY DEVELOPMENT JOURNAL VOL. 36 NO. 2 2001 relative legitimacy. This has particular relevance in Northern Ireland, where close attention is paid to what provides a mandate to a group who wish to represent people. In Scotland, similar issues arise as part of the wider constitutional debate (Shortall and Shucksmith, 1998). Representation on LEADER boards in Scotland derives from LECs who have a franchise from a quango whose membership is determined by the central government minister. This is not obviously a ‘bottom-up’ process. It is not surprising that most seek to include a representative of the local authority, but nevertheless the LAGs are essentially creatures of the LECs. In other countries, LEADER partnerships have often been much more closely linked to structures of local government [e.g. in Spain (Smith, 1995)], or gained legitimacy from community participation (e.g. Ray, 1996). The influence of placing Scottish LEADER LAGs within the LEC structure extends beyond representation, moreover, into their goals and activities, as discussed further below.
Beyond this, the power and effectiveness of new structures are weakened if there is not a clear channel linking them to government structures. It is crucial in the interests of effectiveness, and ultimately accountability, that within an institutional framework, roles are clear, and power is formal and legitimized. How new arrangements relate to existing government structures and procedures must be clear. This was illustrated in a recent review of part of the institutional apparatus established in Northern Ireland (LRDP Review, 1995). The Rural Development Council (RDC) was set up with a brief of influencing and advising government on rural development policy. The evaluation, however, concludes that the RDC was restricted in its ability to fulfil this role because it was ill defined and meant different things to different organizations, and the mechanisms for communicating policy advice to government were weak (p. 3). Furthermore, the study concludes that the RDC lacked formal powers to exercise a function in developing policies or strategies for disadvantaged rural areas. The institutional apparatus created in Northern Ireland to deal with rural development is impressive. What this review illustrates, however, is how the lack of clarity about formal powers, and links with existing structures restricts effectiveness. It also leads to questions about the national commitment to rural development partnerships. If normal structures of governance continue to exist without engaging with the newly emerging partnerships, or without clearly established channels of communication, then partnerships occupy a very tenuous position.
چکیده
مقدمه
مسائلی در مورد شیوه توسعه یکپارچه روستایی در بریتانیا
مشروعیت مشارکت های توسعه روستایی و حکومت (اداره امور) محلی
فرآیند و اهداف توسعه روستایی
قبل از توسعه و مقیاس زمانی
رابطه با برنامه های جریان اصلی
نتیجه گیری ها
ABSTRACT
Introduction
Issues in the Practice of Integrated Rural Development in the UK
Legitimacy of rural development partnerships and local
governance
The process and goals of rural development
Pre-development and time scale
The relationship to mainstream programmes
Conclusions
Bibliography